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 Anno V n° 9 SETTEMBRE 2009    -   FATTI & OPINIONI


Da uno studio della Banca d’Italia
Quali politiche per il Sud?
La debolezza socio economica del sud non diminuisce anzi tende a divaricare dal nord. Quale è stata l’efficienza delle politiche economiche nell’ultimo decennio?
Di G.G.



La “questione del Sud” ha occupato la politica economica fin dall’Unità d’Italia. I “piemontesi” pensavano che fosse sufficiente, ma non fu così, successivamente il fascismo fece poco. Nel dopoguerra fu la volta della Cassa del Mezzogiorno, questa produsse alcuni risultati, ma lo spreco delle risorse fu elevato e il divario tra Nord e Sud continuò ad aumentare.

A fine Luglio 2009 la Banca d’Italia ha pubblicato un corposo studio sull’efficacia delle “Nuove Politiche Regionali” (NPR), messe a punto nel 1998 dal ministro del Tesoro dell’epoca, Carlo Azeglio Ciampi, per superare l’intervento strordianario, messo in crisi dal sistema clientelare che aveva eroso il connotato strategico e il senso di missione tramutandoli in misure assistenziali, e per affrontare la minor disponibilità di fondi dovuta alla drammatica crisi, che investe la finanza pubblica negli anni novanta. Infatti l’adesione al trattato di Maastricht impone una revisione del modo di gestione della spesa pubblica, che non può più contare su disavanzi crescenti, ammortizzati dall’inflazione.

La discontinuità rispetto al passato delle NPR è assai rilevante sotto il triplice profilo dell’ispirazione teorica, dell’integrazione con la politica per la coesione economica e sociale, svolta in ambito europeo, del coinvolgimento degli attori locali, pubblici e privati.

Sempre Bankitalia scrive “A distanza di dieci anni i problemi del Mezzogiorno rimangono in buona parte irrisolti. È necessario chiedersi in che misura ciò sia il risultato di politiche pubbliche inadeguate, sia di quelle place based (ovvero specificatamente dedicate allo sviluppo del Sud) sia di quelle nazionali con effetti differenziati sul territorio.

Con l’NPR ci si propone di imprimere un forte impulso alla crescita dell’intero paese, in virtù della larga misura di risorse inutilizzate esistenti nel Mezzogiorno. Per ottenere questi risultati è necessario che i vari attori abbiamo un forte senso di missione civile e politica, che si attuino in modo rapido le riforme di struttura disposte all’inizio degli anni novanta. Entrambi i fattori sono però mancati. L’insuccesso della NPR è allora un aspetto dell’insuccesso complessivo della politica economica italiana nell’ultimo quindicennio, di cui il ristagno della crescita e della produttività nel costituisce (al Nord e al Sud) il sintomo economico più evidente.

Nel passato decennio il divario fra Sud e Centro Nord in termini di PIL pro capite è rimasto sostanzialmente stazionario. Gli indicatori economici-sociali, assunti a misura dei progressi realizzati, appaiono nell’insieme non negativi, ma misurano un risultato nettamente insoddisfacente alla luce degli obiettivi iniziali.
La spesa in conto capitale investita nel Sud è stata ingente, comparabile a quella degli anni d’oro dell’intervento straordinario, ma è risultata però inferiore a quella programmata.

Secondo molti analisti la causa principale dell’insoddisfacente andamento dell’economia meridionale è costituita dalla nuova politica regionale avviata alla fine degli anni novanta. Ma gli estensori dello studio ritengono che un effetto importante è da attribuire alle politiche generali; caso simile è quello dei servizi pubblici locali, in particolare quelli con rilevanti effetti regionali.

Uno dei problemi rilevanti, di competenza dello Stato, è la criminalità organizzata che , in particolare al Sud, altera le condizioni di concorrenza, si infiltra nelle amministrazioni pubbliche, accresce così i costi per la collettività, favorisce il diffondersi di una cultura dell’illegalità, ostacola la formazione di capitale sociale e di fiducia reciproca tra cittadini e tra cittadini e istituzioni.

Lo studio mette in evidenza come l’impegno per elevare la qualità della PA con l’introduzione della meritocrazia e l’identificazione per le amministrazioni di obiettivi di servizio ben definiti e misurati da soggetti esterni sia nella giusta direzione, ma rimane in generale un problema di rafforzamento delle regole che, dice Bankitalia, “non può che essere assicurato che da una buona amministrazione pubblica e questa, nel Mezzogiorno, ancora non c’è”.

L’NPR si è posto l’obiettivo di aumentare la quota di risorse destinate agli investimenti pubblici a scapito degli incentivi finanziari, ma Bankitalia ritiene che non sia di per sé condizione sufficiente, se non si rimuovono i malfunzionamenti su quel mercato; lo studio presenta una serie di casi che dipendono assai più strettamente dalla politica generale che da quella regionale.

Per la spesa pubblica in conto capitale,ordinaria e aggiuntiva Bankitalia lo attribuisce a diversi fattori lo scostamento fra obiettivi e risultati: “al ciclo internazionale meno favorevole del previsto, a una spesa in conto capitale inferiore a quanto programmato, alla debolezza delle esternalità locali positive (di importanza strategica nell’impianto teorico della NPR).

Quindi la maggioranza delle cause dei risultati insoddisfacenti è da attribuire a cause esogene alla politica regionale, che dipendono dal contesto internazionale o sono connesse in un modo o nell’altro con l’ambito nazionale.
Si osserva che il problema italiano dell’ultimo decennio è stato il ristagno; ma allora come è pensabile che il Sud possa svettare come unica radiosa eccezione in un contesto nazionale di stagnazione diffusa? È ovvio invece che il Sud abbia sofferto più del Nord, ma Bankitalia non crede che questo possa esaurire la lista delle cause e individua altre cause che hanno accentuato le difficoltà della politica regionale, nonostante i significativi avanzamenti nella costruzione di una cultura della valutazione, della trasparenza e dell’accountability prima largamente insufficiente (indicatori, definizione degli obiettivi,monitoraggio della spesa).

la riduzione delle disponibilità e l’enfasi sulla dimensione regionale, quale centro di governo degli interventi, ha attizzato una contrattazione da parte dei detentori dei singoli interessi in campo e l’ autorità nazionale (il DPS) non è stata adeguatamente dotata degli strumenti necessari per far prevalere le ragioni del bene pubblico. In questa lotta che si è scatenata, i progressi compiuti nella qualità delle amministrazioni regionali sono rimasti imbrigliati dall’intensificazione della contrattazione dei vari interessi presenti sul territorio e questi nel Sud hanno lunga tradizione.

 
 

Per spiegazioni vedi Nota a fine articolo

Non è pensabile che, in mancanza delle politiche generali, la sola politica regionale possa risolvere i problemi del Mezzogiorno. L’esempio portato è chiaro: con i fondi comunitari si può certamente organizzare qualche ora di doposcuola per gli studenti meridionali, ma se è la scuola pubblica che non funziona è difficile immaginare che qualche ora nel pomeriggio possa compensare ciò che non si fa in classe ogni mattina.

Tre sono le questioni che appaiono ineludibili:
1. b>le politiche generali devono tenere conto delle differenze territoriali, 2. si deve evitare l’eccesso di localismo e di frammentazione, 3. si devono ridurre i rischi di sovrapposizione delle competenze dei vari livelli di governo.

Le politiche generali dovrebbero tenere conto delle differenze territoriali, utilizzare, dove necessario, strumenti differenti e intervenire con diversa intensità per conseguire obiettivi misurabili in modo facile. Nello stesso tempo è importante che siano definiti standard minimi uniformi nel territorio per i servizi essenziali. Bankitalia porta a sostengo della tesi due esempi concreti: i casi dell’istruzione e delle infrastrutture.

Il divario nella qualità della formazione scolastica è un fattore che concorre a formare il ritardo di sviluppo del Sud. Gli strumenti per conseguire standard minimi in termini sia di apprendimento sia di tassi di abbandono hanno già un certo grado di flessibilità, grazie all’autonomia di cui godono gli istituti scolastici in relazione all’organizzazione interna e all’utilizzo degli insegnanti. In assenza di impulsi esterni, questo ha l’effetto di amplificare le differenze locali negative. Per superarlo si potrebbe agire con l’ampliamento dell’uso della meritocrazia nelle decisioni di allocazione, a livello nazionale, dei dirigenti scolastici ed anche nei livelli retributivi.

Quello delle infrastrutture è un altro settore delle politiche dove l’intervento “aggiuntivo”, a favore del Mezzogiorno, ha spesso sostituito l’intervento ordinario. La spesa in conto capitale per il Mezzogiorno è rimasta praticamente costante fra il 2001 e il 2005; infatti ad un aumento dei finanziamenti europei ha corrisposto una diminuzione di circa il 20 per cento delle altre fonti.

Il sud ha bisogno di investimenti addizionali in infrastrutture per evitare il circolo vizioso che, a fronte di una domanda debole nelle aree meno sviluppate si associ una minore presenza di infrastrutture, materiali ed immateriali. In questo modo le occasioni di sviluppo in tali territori diventano minori. L’intervento pubblico, in queste situazioni dovrebbe garantire non solo un livello minimo di capitale pubblico (dalle strade all’approvvigionamento idrico alla giustizia e sicurezza), ma, se si vuole colmare il divario, si dovrebbe anche porre le condizioni per il maggiore sviluppo.

Anche per il sostegno all’innovazione e alla ricerca è necessario il coordinamento fra dimensione nazionale e territoriale della politica. In questo caso la domanda di agevolazioni riflette la dislocazione dei settori innovativi sul territorio e così, senza adeguati correttivi per una politica per l’innovazione omogenea, nel paese si acuiscono le asimmetrie territoriali e i divari regionali.

Gli esempi a questo riguardo sono molteplici: nel 2006 i due principali strumenti di agevolazione dell’innovazione tecnologica (FIT) e della ricerca (FAR) hanno finanziato investimenti nel Centro Nord circa doppi di quelli finanziati al Sud. In questo caso l’addizionalità dell’intervento può essere rivolta sia allo sviluppo delle eccellenze, esistenti nelle aree in ritardo, sia all’attrazione in queste stesse aree di competenze e professionalità esterne.

Bankitalia segnala ancora che bisogna evitare l’eccesso di localismo e di frammentazione, concentrando gli interventi su un ridotto numero di ambiti e su aspetti chiave di grande rilevanza. È necessario definire con più decisione le priorità; per una limitata dusponivbilità di risorse complessive (peraltro limitato dall’esigenza di risanamento delle pubbliche finanze) la frammentazione degli interventi fa sì che la possibilità di impiego di fondi per ciascuna iniziativa si riduca a modesta entità, con la conseguenza che anche i risultati saranno ancora più modesti senza consentire il passaggio a un differente equilibrio. Inoltre la carenza di fondi e la polverizzazione delle iniziative possono determinare la dilatazione dei tempi di realizzazione, con un inutile immobilizzo delle risorse già impiegate, come troppo frequentemente avviene nelle opere pubbliche.

Lavorando su un numero ristretto di priorità, queste saranno largamente condivise dagli studiosi e dalla politica e, ad un cambio di governo, saranno difficilmente cancellate. I fattori della crescita richiedono tempi lunghi per dare frutti; se vengono abbandonati prima di avere loro dato il tempo di operare compiutamente, si eleva la probabilità di insuccesso, in particolare quando i tempi della politica sono oltremodo brevi. Gli investimenti su istruzione, sicurezza, innovazione danno frutti nel medio periodo.

Infine le politiche di sviluppo spesso coinvolgono più livelli; occorre allora ridurre gli elevati rischi di sovrapposizione delle competenze e la conseguente presenza di conflitti istituzionali che allungano i tempi di realizzazione degli interventi.

La conclusione che si trae è quindi che le politiche, che si sono sviluppate dal 1998 in poi, hanno fallito gli obbiettivi essenzialmente per carenze della politica nazionale,che non ha saputo, o non hanno voluto, rimuovere gli ostacoli esistenti, che si riducono a due gravissimi: mancanza di visioni strategiche e clientelismo con infiltrazioni della criminalità organizzata.

Così la questione del Sud diventa sempre più grave e nello stesso tempo, a causa dello spreco delle scarse risorse, esce la questione del Nord, che cresce più delle infrastrutture necessarie a garantire un buon sviluppo.


Nota: Sulla qualità dell’Amministrazione pubblica il Formez ha prodotto un indice generale di buon governo, costruito come media ponderata di diversi indici. Include, oltre alle politiche di semplificazione e alle politiche per il lavoro, anche due indici che misurano la capacità di rafforzare la competitività del territorio e di utilizzare le risorse finanziarie da parte delle amministrazioni locali.

La figura riporta il valore dell’indice di buon governo e i valori del PIL pro capite 2006 per le venti regioni italiane. Tutte le regioni del Centro Nord, ad eccezione della Valle d’Aosta, sono caratterizzate da valori dell’indice di buon governo superiori alla media nazionale. Viceversa le regioni del Sud mostrano un apparato amministrativo di gran lunga meno efficiente. Da un’analisi empirica,svolta incrociando indicatori sintetici di performance delle amministrazioni pubbliche locali e alcune variabili macroeconomiche rilevanti (tasso di disoccupazione / occupazione, reddito, investimenti diretti esteri), risulta una correlazione positiva e significativa tra l’attitudine al buon governo delle pubbliche amministrazioni locali e la realtà socio-economica di riferimento.

Le tabelle ed i grafici sono trattii dal citato studio della Banca d’Italia
n. 50 - Quali politiche per il Sud? Il ruolo delle politiche nazionali e regionali nell'ultimo decennio (What policies do we need for southern italy? the role of national and regional policies in the last decade) di Luigi Cannari, Marco Magnani, Guido Pellegrini, luglio 2009, in Questioni di economia e finanza (Occasional Papers)

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